Política externa brasileira, 1: do Império ao final da Velha República

Inauguramos o Blog do Círculo com a contribuição de Paulo Roberto de Almeida. Diplomata de carreira, professor no Uniceub (Brasília) e enorme entusiasta do estudo de política externa e relações internacionais, decidiu colaborar com nossa recente iniciativa de análise do histórico da Diplomacia brasileira, incentivada pelo professor coordenador do grupo, Wagner Menezes.

Do Império à Velha República

A política externa, salvo em épocas de grandes desafios externos – guerra do Paraguai, Segunda Guerra Mundial, crise da dívida externa nos anos 1980, ou a criação de novos mecanismos e instituições de integração regional –, nunca foi um terreno de especial concentração dos interesses nacionais, ou que mobilizasse sobremaneira a atenção dos líderes políticos (Cervo-Bueno, 2011; Albuquerque, 1996; 2000). Ela sempre recebeu um tratamento perfunctório, ou marginal, na maior parte dos programas e plataformas de ação dos partidos políticos e nunca foi objeto, até período recente, de maiores considerações ou atenção dos parlamentares e do Congresso (Almeida, 2004).

A liderança de um chefe de Estado, ou de governo, no terreno da política externa implica bem mais elementos do que o simples cuidado devotado às relações bilaterais com os principais parceiros ou a participação de um estadista em eventos multilaterais ou regionais; ela envolve uma correspondência ativa com seus homólogos a respeito de questões não simplesmente protocolares, a discussão de temas substantivos com outros líderes de importância regional ou mundial, visitas, viagens e entrevistas diretas mais ou menos frequentes, a tomada de iniciativas que envolvam certa coordenação interestatal ou multilateral, enfim, a prática de uma diplomacia ativa que, nos tempos modernos – e nas democracias republicanas, presidencialistas ou parlamentaristas – vem sendo chamada de diplomacia presidencial (Danese, 1999; Falcão Preto, 2006).

Líderes políticos brasileiros praticaram-na ocasionalmente, no passado, tendo ela se tornado mais ativa e presente no período recente, quando facilidades de comunicações, de deslocamentos e de contatos diretos colocam face a face os responsáveis diretos e últimos pela definição de políticas nacionais, e não apenas na vertente diplomática. D. Pedro II, durante o Segundo Reinado, manifestava seu apreço pelas relações do Brasil com outras nações, mas se tratava de um interesse sobretudo intelectual, ligado ao mundo das ciências, da literatura e das artes (Santos, 2004). A guerra do Paraguai (Doratioto, 2002), bem como eventuais conflitos com a Grã-Bretanha (em torno da questão do tráfico e da escravidão) mobilizaram, obviamente, suas preocupações de estadista, mas o terreno era ocupado não apenas pelo governo de gabinete, no esquema parlamentar, mas também pelo Conselho de Estado, que se manifestava por escrito, cada vez que uma dessas questões mais importantes era suscitada pelo chefe de governo, eventualmente em consulta com o Imperador (Brasil, 2005; 2007).

Na velha República, depois de uma década muito turbulenta – com a revolta da Armada, logo em seguida aos esforços de reconhecimento do novo regime, e a rápida deterioração das finanças externas, que exigiu inclusive um acordo quase humilhante para o Brasil contraído pelo presidente eleito Campos Salles (1898-1902) com os banqueiros oficiais do Brasil, os Rothschild –, o período foi inquestionavelmente dominado pela figura do Barão do Rio Branco, que buscou uma “aliança não escrita” com os EUA (Burns, 1966; Ricupero, 2000). O Barão “atravessou”, como chanceler, quatro presidentes (1912-1912), na sua perfeita sequência, depois de ter atendido, sucessivamente, a dois outros, na preparação das arbitragens relativa aos casos de Palmas, com a Argentina, e do Oiapoque, com a França (e de ter preparado memórias sobre a questão da Guiana inglesa, sobre as quais se baseou Joaquim Nabuco para defender a causa do Brasil) (Bueno, 1995; 2003).

O Barão: o homem e a obra

Oficialmente, o Barão do Rio Branco foi barão por muito pouco tempo, apenas no último ano do Império, quando recebeu o título que tinha pertencido a seu pai, Visconde do Rio Branco, um dos grandes formuladores e executores da política externa imperial, e que se exerceu ainda em diversos outros cargos de importância em vários gabinetes imperiais. Com a inauguração da República, logo tomada por instintos jacobinos, todos os títulos nobiliárquicos e distinções imperiais foram declarados extintos, e assim o Barão, deixou, teoricamente, de ser barão. Maliciosa ou espertamente, ele logo acrescentou Rio-Branco, com hífen, ao seu nome, e assim passou a ser chamado. Mas, na memória coletiva, e na linguagem do povo, ele ficou sendo, para sempre, o Barão, como tal eternizado em cédulas de todos, ou quase todos, os regimes monetários que tivemos desde o mil-réis: sua efígie continuou no cruzeiro, no cruzeiro novo, no cruzado, no cruzado real, e, aparentemente ainda não, no real, cuja vida tem sido mais longa do que a de várias moedas predecessoras.

Nascido ao início do Segundo Império, em 1845, Juca Paranhos adquiriu plenas credenciais e total competência para se tornar um diplomata do império, ao acompanhar algumas das missões do Visconde ao Rio da Prata e ao Paraguai, antes e depois da guerra da Tríplice Aliança contra o Paraguai. O Paraguai, justamente, foi um dos primeiros países a proclamar sua independência, depois que Napoleão destituiu o rei espanhol e nomeou seu irmão como rei da Espanha. O Brasil buscou, desde muito cedo, garantir a independência do Paraguai, contra as pretensões de Buenos Aires de restabelecer o Vice-Reinado do Prata, mesmo se o Paraguai se fechou sobre si mesmo, sob a ditadura de José Gaspar Rodriguez de Francia, que governou o país de 1814 até sua morte, em 1840, que é, aliás, o personagem título do romance histórico de Augusto Roa Bastos, Yo, El Supremo. Assumiram a liderança do país, em seguida, dois Solano Lopez, pai e filho: mantiveram o isolamento do país, mas interferiram na política turbulenta dos caudilhos do Prata, o que redundou na terrível guerra que esgotou e deixou marcas profundas no país, aliás até hoje (Viana Filho, 1959).

Bem, se Juca Paranhos conhecia, profundamente, a história do Brasil e seus mais importantes episódios militares, possuindo, portanto, todas as credenciais para se tornar um diplomata, ele não tinha dinheiro para integrar a carreira, que na época era separada da carreira consular. Depois de ter sido professor, jornalista, deputado pela província do Mato Grosso (onde ele, aliás, não esteve), bon vivant, frequentador de cabarés da moda e apreciador das belas mulheres e da vida boêmia, ele termina conseguindo os apoios políticos necessários para ser designado, na ausência do Imperador e na regência da sua filha Isabel, para o consulado brasileiro em Liverpool, simplesmente o porto de maior movimento no comércio bilateral, e, portanto, provedor dos emolumentos consulares necessários para manter casa em Paris, onde vivia sua família, e circular intensamente entre o porto inglês e a capital da França. Quando alguém o encontrava em Paris, em lugar do seu posto oficial, ele logo respondia: “Cheguei ontem, e parto amanhã” (Lins, 1945; Viana Filho, 1959).

Foi assim que se tornou barão, e foi confeccionando vários trabalhos de interesse histórico que o habilitaram a exercer algum papel no exibicionismo do capitalismo triunfante do final do século 19: preparou livros de história do Brasil e de divulgação do país para as exposições universais de Paris, em 1889, e a de São Petersburgo, logo em seguida, trabalhando ainda para a promoção do café e a atração de imigrantes para a agricultura brasileira, mas sobretudo acumulando um enorme conhecimento sobre as fronteiras do Brasil e a sua cartografia (Gomes Pereira, 2012).

A sorte do barão, se esta palavra se aplica, surgiu com a morte do primeiro negociador brasileiro da solução arbitral ao conflito entre Argentina e Brasil em torno da região de Palmas, também conhecida, impropriamente, por Missões, pendência que tinha como árbitro o presidente dos EUA. Rio Branco conhecia absolutamente todos os detalhes, com base em mapas e relatórios coloniais, e fez uma brilhante defesa da causa brasileira, o que deixou muito enfurecido seu então e futuro opositor argentino, Zeballos (Cardim-Souza Filho, 2002).

Depois da vitória, surgiu logo em seguida seu segundo caso, o do Oiapoque, contra a França, e a vitória foi, mais uma vez, total. Essas duas vitórias lhe deram fama e fortuna, ou pelo menos algum dinheiro para manter sua algo extensa família. Tendo surgido, então, o caso da Guiana inglesa, o barão, cansado, resolveu deixar o caso para o seu amigo Joaquim Nabuco, igualmente preparado, mas que obteve, infelizmente, sucesso apenas parcial, em vista da simpatia do árbitro italiano, o rei Vitório Emanuel, com as posições da Grã-Bretanha. Este deve ter sido o fator decisivo que fez o barão, a despeito dos inúmeros acordos de arbitragem assinados, como meio de solução pacífica das controvérsias nas quais estivesse envolvido o Brasil, de jamais ter recorrido, a partir daí a esse sistema, preferindo sempre as negociações diretas, nas quais exercia seus talentos diplomáticos e de historiador.

Nessa época, o barão veio a exercer a sua primeira e única chefia de missão permanente do Brasil no exterior, designado que foi, em 1900, para servir como ministro do Brasil em Berlim, e já então entronizado como o grande defensor das causas brasileiras. Sua fama e competência foram, justamente, os fatores decisivos que determinaram o convite do presidente eleito Rodrigues Alves para que ele se tornasse seu chanceler, no quadriênio 1902-1906. O Barão acabou ficando em duas presidências mais, sob outros três presidentes, embora não tenha terminado a administração Hermes da Fonseca, iniciada em 1910, já num contexto de grave deterioração da política interna, com a exacerbação da política de intervenções federais nos estados, inclusive com bombardeio de Salvador.

Ainda antes de assumir o ministério, em dezembro de 1902, Rio Branco, tinha decidido negociar diretamente, e separadamente, com bolivianos e peruanos, o grave contencioso do território do Acre; foi assim que chegou à solução pela compra daquele território, depois, aliás, de já ter pago uma compensação ao Bolivian Syndicate, medidas a que se opôs o também negociador Ruy Barbosa, que se demitiu da delegação. As negociações com o Peru foram, na verdade, bem mais demoradas, só logrando se chegar a um acordo em 1909, depois, por sinal, que o Brasil tinha firmado um entendimento com o Equador para a possível definição das fronteiras comuns, algo totalmente afastado depois que Colômbia e Peru se apossaram de boa parte da Amazônia que o Equador considerava sua.

No contexto da época, as preocupações diplomáticas dos países avançados estavam focadas no equilíbrio de poderes na Europa, a própria balança de poderes no contexto mais vasto de potências em ascensão, como os Estados Unidos – que tinham derrotado a Espanha em 1898 e se apossado de vários dos seus territórios coloniais – e a Rússia, sem esquecer o Japão, que aliás derrotaria a Rússia no Extremo Oriente, em 1905 (tendo sido um armistício negociado sob os auspícios do belicista Theodore Roosevelt, o do corolário da doutrina Monroe, que pelo feito ganho o Prêmio Nobel da Paz no ano seguinte). Na região, Rio Branco se preocupava com a forte capacidade naval argentina e, mesmo tendo consciência das limitações orçamentárias do Brasil, ainda assim propugnava um esforço de reequipamento pelo Brasil, mas sem cair numa corrida armamentista com o vizinho, tão insana quanto desnecessária.

A Argentina era, por sinal, bem mais rica e poderosa que o Brasil, exibindo, nessa época, uma renda per capita equivalente a mais de 70% da renda per capita dos EUA, já então o país mais rico do mundo, sendo que a própria França situava-se atrás da Argentina (Almeida, 2012). Não sem motivo, portanto, Rio Branco procura aproximar o Brasil dos EUA, promovendo aquilo que veio a ser chamado de “aliança não escrita” (Burns, 1966). Em todo caso, o Brasil acolhe, em 1906, a terceira conferência internacional americana, no âmbito da qual foram discutidas algumas das teses que depois se encontrariam, igualmente, na segunda conferência internacional da paz da Haia, em 1907, quando Ruy Barbosa, sob instruções de Rio Branco, faz a defesa intransigente da igualdade soberana das nações. Aparentemente, ele ficou conhecido como o “chato da Haia”.

Outro problema que agitava a América Latina, desde o início da década, era o da responsabilidade jurídica dos Estados no tocante à dívida soberana, contraída sob a forma de contratos comerciais com banqueiros privados, geralmente europeu, até essa época. O problema tinha sido despertado pelo bombardeio do porto de Maracaibo, na Venezuela, em 1902, por canhoneiras alemãs e italianas, com o apoio nem sempre discreto de outras potências europeias e a indiferença dos EUA, que por esse motivo sequer se preocuparam em invocar a doutrina Monroe. Os latino-americanos se refugiavam na doutrina Calvo e, na sequência dos ataques, na doutrina Drago, ambos juristas argentinos (o último chanceler), que defendiam a imunidade de jurisdição dos Estados em face de contratos de direito privado. A posição americana, pouco tolerante com os arroubos nacionalistas do coronel Cipriano Castro, legítimo antecessor de outro coronel surgido cem anos depois, recomendava que os Estados deveriam ser, sim, sancionados por motivo de não pagamento de suas dívidas, no que foi conhecido como a doutrina Porter, de limitação do uso da força na recuperação de dívidas não pagas de Estados soberanos. Rio Branco, de certa forma, aprovava a doutrina Drago e repudiava as intervenções armadas em países mais fracos, mas também considerava que os países tinham a obrigação de pagar suas dívidas.

Depois do Barão, até a Revolução de 1930

Os sucessores do Barão, todos políticos, não se distinguiram, até Oswaldo Aranha, por grandes feitos em defesa do Brasil, embora alguns presidentes se tenham envolvido, antes ou depois do mandato, em questões de política externa (Barreto Filho, 2001). Foi o caso, por exemplo, de Epitácio Pessoa (1919-1922), delegado brasileiro na conferência da paz de Paris e signatário do tratado de Versalhes pelo Brasil; ao retornar de Paris para assumir um mandato para o qual ele sequer fez campanha – ungido, de certa forma, pela oligarquia do “café-com-leite”, de São Paulo e Minas Gerais – o paraibano Pessoa dedicou bastante atenção à política externa, acompanhando as grandes transformações que ocorreram no mundo depois da Primeira Guerra Mundial, como a ascensão dos Estados Unidos ao posto de nova potência hegemônica.

O presidente seguinte, Artur Bernardes (1922-26), e seu chanceler, Felix Pacheco, não conseguiram administrar adequadamente a questão da participação brasileira na Liga das Nações, o que redundou na confusa retirada do Brasil dessa antecessora frustrada da ONU (Garcia, 2000; 2006; 2011). Nem o presidente sucessivo, Washington Luís (1926-1930), nem seu chanceler, Octavio Mangabeira, se distinguiram particularmente por alguma grande atuação na frente externa e, na verdade, a primeira República teve um final melancólico, atingida pela crise de 1929 e fatalmente eliminada pela revolução da Aliança Liberal que levou Getúlio Vargas, e muitos outros gaúchos, ao poder nacional (Castro, 2009).

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